Haushalte mit wenig Einkommen, die im Mehrfamilienhaus wohnen, verbrauchen absolut gesehen weniger Energie als Haushalte mit höherem Einkommen. Das liegt vor allem an den kleineren Wohnflächen. Trotzdem sind Haushalte mit niedrigen Einkommen im Vergleich zu ihrem verfügbaren Einkommen deutlich stärker belastet als Haushalte mit höherem Einkommen. Die Situation hat sich mit den gestiegenen Energiepreisen noch deutlich verschärft. So mussten während der Energiekrise im Jahr 2022 die 10% einkommensärmsten Haushalte im Durchschnitt 7% ihres Einkommens für Wärmeenergie ausgeben, während Haushalte im obersten Einkommenszehntel nur 1,6% aufbringen mussten. Die Streuung innerhalb der Einkommensgruppen kann dabei hoch sein, so dass einige Haushalte deutlich stärker durch ihren Energieverbrauch belastet sind als der Durchschnitt. Gleichzeitig gibt es Haushalte, die ihren Wärmeenergieverbrauch niedriger halten als es für eine angemessene Raumwärme eigentlich nötig wäre, da ihnen das Geld fehlt. Dies wird als versteckte Energiearmut bezeichnet.

Außerdem wohnen nur ungefähr 5% der Haushalte des unteren Einkommensdrittels in neueren Gebäuden mit Baujahr ab 2001, die einen geringeren Energieverbrauch aufweisen als ältere Gebäude. Zum Vergleich: Im zehnten Einkommensdezil wohnen mehr als viermal so viele Haushalte in neueren Mehrfamilienhäusern mit Baujahr ab 2001.

Energieeffizienzsanierungen der Gebäudehülle und der Ersatz veralteter Heizungen senken den Energieverbrauch deutlich. Damit reduzieren sich die Kosten, die Haushalte für Wärme und auch für den CO2-Ausstoß aufbringen müssen. Dafür sind Investitionen nötig, die z.B. durch Förderung angereizt werden können. Während Hauseigentümer*innen die Entscheidung über eine Sanierung oder einen Heizungstausch bzw. eine Heizungsoptimierung selbst treffen können und auch die Energiekosteneinsparungen in ihr Entscheidungskalkül einbeziehen, sind Mieter*innen davon abhängig, dass Vermieter*innen aktiv werden und investieren. Ein teil der Modernisierungskosten kann auf die Miete umgelegt werden, die Energiekosteneinsparungen kommen den Mietenden zugute. Daraus ergibt sich das bekannte Vermieter-Mieter-Dilemma.

Durch die soziale Ausgestaltung von Politikinstrumenten kann negativen Folgen von Klimaschutzpolitik für einkommensschwache Haushalte entgegengewirkt werden. Wir arbeiten dazu zu folgenden Instrumenten:

Modernisierungsumlage

(Teil-)Warmmietenmodelle

CO2-Bepreisung

Soziale Ausgestaltung von Förderprogrammen (folgt in Kürze)

In einem Exkurs gehen wir auf die Wirkungen der Energiepreisbremsen ein:

Exkurs: Wirkungen der Gas- und Wärmepreisbremsen

Bei energetischen Sanierungen und anderen Modernisierungen können Vermietende derzeit bis zu 8 Prozent der für die Wohnung aufgewendeten Modernisierungskosten über eine Mieterhöhung auf die Mietenden umlegen (BGB § 559, Modernisierungsumlage). Umgelegt werden dürfen die „Vollkosten“ einer Maßnahme. Werden beispielsweise die Fenster getauscht, so dürfen die Kosten für die neuen Fenster und den Einbau umgelegt werden, und nicht nur die Mehrkosten für einen höheren Energiestandard der neuen Fenster. Lediglich „Instandhaltungskosten“ dürfen nicht weitergegeben werden. Die Bestimmung des Anteils der Instandhaltungskosten an den Modernisierungskosten ist oft strittig. Als Modernisierung gelten auch Maßnahmen, die nicht eine energetische Modernisierung betreffen, sondern zum Beispiel der Einbau von Fahrstühlen, der Anbau von Balkonen oder die Neugestaltung von Flurbereichen, Briefkastenanlagen, etc. im Mehrfamilienhaus.

So führt die Umlage der Modernisierungskosten häufig zu einer Mehrbelastung von Mietenden, da die geminderten Energiekosten die höhere Kaltmiete nicht ausgleichen können. Die Inanspruchnahme von Fördermitteln reduziert die Modernisierungsumlage, da diese von den umzulegenden Kosten abgezogen werden müssen. In einer Studie für das Umweltbundesamt haben wir untersucht, wie unterschiedliche alternative Ausgestaltungsoptionen der Modernisierungsumlage und unterschiedliche Sanierungsstandards auf die Kosten der Raumwärmebereitstellung inkl. Modernisierungsumlage für Mietende wirken. Für die Mietenden haben wir berechnet, wann sich eine Sanierung für sie lohnt.

Unsere Szenarien zeigen, dass Sanierungsanreize für Vermietende, wie die Nutzung der Modernisierungsumlage, und Bezahlbarkeit für Mietende nicht zusammenfallen. Die Kosten für die Mietenden hängen vor allem davon ab, ob die Vermietenden Fördermittel für die Sanierung in Anspruch nehmen. Dafür haben die Vermietenden aber derzeit keinen Anreiz, da sie die Förderung von den umlagefähigen Investitionskosten abziehen müssen. Weiterhin ist es wichtig zu differenzieren, welche Kosten umgelegt werden: nur energetische Mehrkosten der Sanierung, die Vollkosten einer Sanierung oder weitere Modernisierungskosten, wie zum Beispiel für Fahrstühle. Je mehr nicht-energiebedingte Kosten umgelegt werden, desto weniger ist eine „Warmmietenneutralität“ erreichbar.

Abbildung: Kosten der Raumwärmebereitstellung und Modernisierungsumlage für Mietende - Szenario 1

Wenn lediglich die energiebedingten Mehrkosten umgelegt und gleichzeitig Fördermittel für die energetische Sanierung in Anspruch genommen werden, sowie die Modernisierungsumlage auf 4% der umlagefähigen Kosten beschränkt würde, so würde die Sanierung für die Mietenden zu einer Entlastung bei den Heizkosten (inkl. der Modernisierungsumlage) führen. Je höher der erzielte Energiestandard, desto höher wären die Einsparungen. Dieses Szenario rechnet mit Energiepreisen von vor dem Ukrainekrieg. Bei höheren Energiepreisen sind die Einsparungen der Mietenden im Vergleich zum unsanierten Zustand noch höher.

Abbildung: Entwicklung der Kosten für Vermietende - Szenario 1

Das gleiche Szenario zeigt für Vermietende, dass die Investitionskosten für die energetischen Mehrkosten der Sanierung nicht komplett durch die Förderung und die zusätzlichen Mieteinnahmen aus der Modernisierungsumlage gedeckt werden könnten. Je nach Sanierungsstandard entstehen Mehrkosten von bis zu 0,20 €/m² pro Monat. Zusätzlich müssten die nicht-energiebedingten Vollkosten der Investition als Instandhaltungskosten getragen werden. Allerdings geht dieses Szenario davon aus, dass ohnehin eine Instandsetzung wichtiger Bauteile notwendig ist und Instandhaltungsmaßnahmen umgesetzt werden müssen.

Kosten der Raumwärmebereitstellung und Modernisierungsumlage für Mietende - Szenario 6

Wird die Sanierungsförderung nicht in Anspruch genommen und werden außerdem die Vollkosten der Sanierung umgelegt, so steigen die zusätzlichen monatlichen Kosten für die Mietenden im Vergleich zum unsanierten Zustand deutlich an. Bei höherer Modernisierungsumlage von bis zu 8% wäre der Kostenanstieg für die Mietenden entsprechend noch höher.

Abbildung: Kosten für Vermietende - Szenario 6

Die Vollkosten der Sanierung sind so hoch, dass eine Umlage von 4% der Kosten nicht ausreicht, um die Kosten zu decken.

Warmmietenmodelle werden als Option zur Auflösung des Mietenden-Vermietenden-Problems diskutiert: Während derzeit die Energiekosteneinsparungen bei energetischen Sanierungen bei den Mietenden anfallen, kommen diese in einem Warmmietenmodell den Vermietenden zugute. Dieser Ansatz ist z. B. in Schweden verbreitet, wo die Heizkosten in der Regel Teil einer Warmmiete sind und nicht verbrauchsabhängig abgerechnet werden. Im Unterschied zu einem vollständigen Warmmietenmodell sieht ein Teilwarmmietenmodell vor, dass weiterhin eine verbrauchsabhängige Erfassung der Heizkosten erfolgt. Damit sollen bei Mietenden Anreize für verbrauchssparendes Verhalten erhalten bleiben. Außerdem müssen gemäß EU-Energieeffizienzrichtlinie verbrauchsabhängige Abrechnungen durchgeführt werden. Eine Untersuchung zur Einführung eines Teilwarmmietenmodells wurde im Auftrag des UBA in Braungardt et al. (2021) und in Cludius et al. (2023) durchgeführt.

Abbildung: Einfluss eines Teilwarmmietenmodells auf die Bezahlbarkeit der energetischen Modernisierung für Mietende

In diesem Szenario gehen wir davon aus, dass die Heizkosten zu 50% von den Mietenden und zu 50% von den Vermietenden getragen werden. Gleichzeitig werden 50% der Heizkosten im Ausgangszustand als fixe Grundheizkosten definiert, die die Mietenden im Rahmen ihrer neuen festen Grundmiete an die Vermietenden zahlen, und die zulässige Modernisierungsumlage auf 3% abgesenkt. In diesem Szenario sind für die Mietenden die weniger ambitionierten Sanierungen ungünstiger als der unsanierte Zustand. Die beiden ambitionierten Sanierungen sind aus Sicht der Bezahlbarkeit dem unsanierten Zustand gleichzustellen.

Einfluss von Heizkostenteilungsmodellen auf die Wirtschaftlichkeit der energetischen Modernisierung für Vermietende

Für die Vermietenden sind unter diesen Annahmen die sanierten Zustände günstiger als der unsanierte Zustand. Die Wirtschaftlichkeit steigt, je ambitionierter saniert wird.

Jährliche Netto Be- und Entlastungen für Mietende und Vermietende nach einer energetischen Sanierung (Beispielrechnung)

In der beispielhaften Berechnung ergibt sich bei einer vollständigen Ausschöpfung der Umlagemöglichkeiten der Modernisierungsumlage von 8% für Vermietende ein deutlich positives Ergebnis, während für Mietende deutliche Netto-Belastungen entstehen (oben links). Bei Einführung eines Teilwarmmietenmodells mit einer 50/50-Aufteilung der Heizkosten unter Beibehalt der Modernisierungsumlage wird dieser Effekt weiter verstärkt (oben mitte). Dies liegt darin begründet, dass die Einsparungen bei den Wärmekosten im Vergleich zum Status Quo nur hälftig den Mietenden zugutekommen. Bei gleichzeitiger Absenkung der Modernisierungsumlage auf 4% verringert sich die Belastung für Mietende, allerdings verringert sich auch der Anreiz für Vermietende im Vergleich zum Status Quo (oben rechts). Bei Inanspruchnahme von Fördermitteln für die energetische Sanierung werden die positiven und negativen Auswirkungen deutlich abgefedert (unten). Für die Mietenden steigen jedoch auch hier in allen Fällen die Netto-Belastungen.

Wenn im vermieteten Bestand die CO2-Kosten vollumfänglich bei den Mietenden anfallen, werden diese dadurch belastet, ohne dass sie die Emissionen der von ihnen bewohnten Wohnung in größerem Maße (z. B. durch Sanierung oder Heizungstausch) beeinflussen können. Deshalb gilt in Deutschland seit Anfang des Jahres 2023 mit dem CO2-Kostenaufteilungsgesetz ein "Stufenmodell" zur Teilung der CO2-Kosten zwischen Mietenden und Vermietenden.

Die CO2-Kosten für Wärme fallen zunächst bei den Vermietenden an und können dann in Abhängigkeit vom Effizienzstandard bzw. des Verbrauchs des Gebäudes an die Mietenden weitergereicht werden. Das "Stufenmodell" sieht vor, dass sich der Anteil, den Mietende bzw. Vermietende an den CO2-Kosten tragen müssen, je nach spezifischem CO2-Ausstoß der vermieteten Wohnung pro m² Wohnfläche abstuft. In energetisch hochwertigen Gebäuden mit geringem CO2-Ausstoß pro m² tragen Mietende einen höheren Anteil der Kosten, während in energetisch schlechten Gebäuden mit höherem CO2-Ausstoß pro m² ein höherer Teil durch die Vermietenden getragen wird. Das Stufenmodell sorgt einerseits dafür, dass Vermietende von Gebäuden, die bereits in einem sehr guten energetischen Zustand sind, profitieren, und andererseits stärkere Sanierungsanreize für Vermietende mit Gebäuden in besonders schlechtem Zustand geschaffen werden.

Die sozialen Auswirkungen einer Teilung der CO2-Kosten für die Wärmebereitstellung in vermieteten Gebäuden wurden in verschiedenen Studien untersucht (Keimeyer et al. 2020; Schumacher et al. 2021). Die Studien kommen zu dem Ergebnis, dass eine Aufteilung der CO2-Kosten in einkommensschwachen Haushalten zu deutlich größeren Kosteneinsparungen führt als im Segment der einkommensstarken Haushalte, da die Mietquote mit steigendem Einkommen abnimmt. Die folgende Abbildung zeigt dies beispielhaft für den Ansatz einer hälftigen Teilung der Kosten zwischen Mietenden und Vermietenden.

Entlastungen von Mietenden-Haushalten bei einer hälftigen Teilung der CO2 Bepreisung

Das erste Einkommensdezil der Mietenden-Haushalte in Deutschland wird nach dieser Beispielrechnung je nach Höhe des CO2-Preises um insgesamt 85 Mio. € bis 423 Mio. € entlastet.

Die Bundesregierung hat als Antwort auf die Energiepreiskrise in Folge der Invasion der Ukraine durch Russland im Jahr 2022 drei Entlastungspakete geschnürt, dazu kam im Jahr 2023 die zweite Stufe der Gaspreisbremse sowie die Strompreisbremse. In einer Studie für die Rosa-Luxemburg-Stiftung haben wir die Wirkung der Gas- und Wärmepreisbremsen untersucht.

Unsere Untersuchung der Verteilungswirkung zeigt, dass diese zwar einkommensschwache Haushalte entlasten, aber zum großen Teil aus teuren und nicht zielgerichteten Maßnahmen bestanden, die einkommensstarken Haushalten zugutekamen. Denn die Höhe des ausgezahlten Rabatts stieg mit dem Einkommen deutlich an, da er an den Verbrauch des Vorjahres gekoppelt war. Die Regelung zur Versteuerung des Rabatts betrifft nur die reichsten Haushalte in Deutschland.

Durch die Gas- und Wärmepreisbremse wurden die Wärmekosten für die Haushalte im Jahr 2023 signifikant gesenkt. Trotzdem lagen sie bei gleichbleibendem Verbrauch deutlich über den Kosten des Jahres 2021. Durch Energieeinsparungen konnten Haushalte ihre Kosten senken. Dies ist jedoch nicht immer möglich, z.B. dann, wenn der Vorjahrsverbrauch nicht dem Bedarf des Jahres 2023 entsprach. Dies war der Fall, wenn der Verbrauch im Jahr 2022 aus finanziellen Gründen schon niedriger als der eigentliche Bedarf war („versteckte Energiearmut“) oder wenn der Bedarf im Jahr 2023 gestiegen ist, weil z.B. mehr Personen im Haushalt lebten oder sich die Lebenssituation geändert hat (etwa durch Renteneintritt oder Krankheit). Die Abdämpfung jener Härtefälle wurde den Bundesländern überlassen.

Unter- und Obergrenzen in der Gas- und Wärmepreisbremse können Härtefällen entgegenwirken und das Instrument gerechter machen. Allerdings sind sie in Mehrfamilienhäusern nur schwer umsetzbar. Eine geeignete Alternative zu Gas- und Wärmepreisbremse sowie anderer Maßnahmen der Entlastungspakete, sind gestaffelte Direktzahlungen an Bürgerinnen und Bürger. In Deutschland wird aktuell darüber diskutiert, während Österreich ein solches System eingeführt hatte.

Kosten für Gas und Fernwärme 2021 und 2023 mit/ohne Bremse bei gleichbleibendem Verbrauch

Die Abbildung zeigt, dass durch die Gas- und Wärmepreisbremse die Wärmekosten für die Haushalte im Jahr 2023 im Vergleich zu einer Situation ohne Bremse deutlich gesenkt wurden. Bei gleichbleibendem Verbrauch der Haushalte waren die Kosten für Wärme allerdings im Jahr 2023 dennoch fast doppelt so hoch wie im Jahr 2021.